Samoodločba je nad ustavo - enostranska odcepitev pa nezakonita

Priprave na katalonski referendum o neodvisnosti so že povzročile resne napetosti znotraj Španije, istočasno pa so sprožile številne razprave tudi po vsej Evropi. V Sloveniji je prizadevanja za katalonsko neodvisnost med prvimi podprl nekdanji predsednik Milan Kučan, predsednik Državnega zbora dr. Milan Brglez pa je pomenljivo opozoril, da imajo pravico do varovanja integritete zgolj države, ki so zasnovane na pravici do samoodločbe narodov in torej spoštujejo samoodločbo narodov.

V razpravah o katalonski neodvisnosti se danes motijo tako zagovorniki kot nasprotniki katalonske neodvisnosti. Paradoks današnjega sveta je, da je pravica do samoodločbe kogentna norma, ki lahko razveljavi vsako, tudi špansko ustavo, hkrati pa Katalonija, demokratična pokrajina, ki si prizadeva za odcepitev "izven kolonialnega konteksta" - v skladu z danes veljavnimi določili mednarodnega prava nima pravice do enostranske odcepitve brez soglasja matične države.

To je seveda nekoliko težko razumeti, vendar je res. In velja tudi za podobne druge primere v svetu, še zlasti pa v Evropi.

Povedano drugače - več kot je represije nad Katalonci, bolj "nesamoupravno" postaja njihovo področje, s tem pa se povečujejo možnosti za priznanje katalonske neodvisnosti. To opozorilo je pravilno in povsem na mestu - vendar je vprašanje nastajanja držav s pomočjo enostranskih odcepitev veliko bolj zapleteno, še posebej tam, kjer se poskušajo odcepiti manjšine ali pa v primerih odcepitev "izven kolonialnega konteksta", ko se želijo odcepiti enote znotraj že obstoječih, demokratičnih držav.

Dvojni kriteriji pri ocenjevanju odcepitev

Da Slovenija, ki se je leta 1991 prva in v nasprotju z tedaj in še danes veljavnimi načeli mednarodnega prava "osamosvojila" (ta pedagoški pojem v mednarodnopravni literaturi sicer ne obstaja) oziroma enostransko razglasila neodvisnost danes (zelo selektivno) podpira zelo podobne procese v svetu je seveda razumljivo.

Po svoje so razumljive tudi simpatije, ki jih številni v Sloveniji čutijo do narodov, ki si podobno kot si je to prizadeval slovenski, prizadevajo za oblikovanje lastnih držav. Simpatije do tistih, ki se odcepljajo, (Škoti, Katalonci itd.) so rezultat številnih dejavnikov; od iskrenega sočutja do drugih narodov, prepričanja, da ima pravica do samoodločbe prednost in da je to pomembnejša pravica od načela varovanja integritete držav, vse do jasnega interesa nekdanjih politikov Slovenije, da bi praksa enostranskih odcepitev, ki jo je v Evropi med prvimi zakoličila Slovenija dobila tudi neko širšo mednarodno veljavo in se znebila znanih očitkov o "garbo nacionalizmu", ki so spremljali "osamosvajanje" Slovenije.

Področje nastajanja držav pa je, žal, eno od mednarodnopravno najbolj zapletenih in najbolj "močvirnih" področij, kjer se prepletajo številni interesi, kar se zelo hitro vidi, ko ugotovimo, da na prvi pogled načelni in svobodomiselni zagovorniki neodvisnosti enega "ljudstva" istočasno nasprotujejo neodvisnosti drugega, njim manj ljubega "ljudstva" ali celo manjšine. Malo je namreč tistih, ki bi v isti sapi podpirali neodvisnost Katalonije, Škotske, Abhazije, Južne Osetije, Turške republike severni Ciper, Gorskega Karabaha, Palestine, Republike Srbske, Kosova, samoodločbe in pripojitve Krima itd. Dvojni kriteriji pri ocenjevanju podobnih primerov "eksterne samoodločbe" kot "zakonitih" ali "nezakonitih" so običajno zgolj indikator političnih preferenc, ki stojijo v ozadju različnih razglasitev neodvisnosti. Moč držav je praviloma povezana tudi z njihovo velikostjo. Odcepitve od "zavezniških" držav se zato praviloma zavračajo, odcepitve od "rivalov" v mednarodni skupnosti pa vzpodbujajo.

Vendar pa se pri opredeljevanju do katalonske neodvisnost, zlasti kadar poteka razprava o "pravici" Kataloncev do samoodločbe in njenem domnevnem zanikanju pogosto motijo tako zagovorniki kot nasprotniki katalonske neodvisnosti. Ta stališča so sicer v mednarodni areni pogosto izpostavljena kot stališča "Madrida", torej španske vlade, ki jim neredko pritegujejo tudi organi EU (predvsem Evropska komisija) v Bruslju na eni strani, po drugi strani pa gre za stališča, ki jih zagovarjajo katalonske oblasti oziroma Barcelona. V nadaljevanju bomo zato predstavili argumente enih in drugih in pokazali, kje imajo prav in kje se motijo.

Zakaj ima prav Barcelona

Španske oblasti (pa tudi oblasti v Bruslju in Washingtonu) v odgovor na zahteve po referendumu in odcepitvi Katalonije pogosto navajajo trditev, da je ta referendum prepovedalo špansko ustavno sodišče ter da je zato nezakonit.

Vendar pa pri tem pozabljajo, da je pravica do samoodločbe kogentna norma, ki "derogira" oziroma lahko razveljavi vse druge akte, ki so v nasprotju s to pravico. Povedano drugače: pravica do samoodločbe je nad špansko ustavo, na katero se sklicuje osrednja vlada v Madridu.

Dunajska konvencija o pravu mednarodnih pogodb (DKPP), ki je bila sprejeta 27. januarja 1969 in je stopila v veljavo 27. januarja 1980, uvaja termin »imperativne« pravne norme (jus cogens) in ga definira v 53. členu Dunajske konvencije, ki opredeljuje »normo, ki jo je sprejela in priznala vsa mednarodna skupnost kot normo, od katere ni dovoljen noben odmik in je ni mogoče spremeniti, razen z razvojem nove norme splošnega mednarodnega prava enakega značaja.«

Poleg prepovedi uporabe sile je druga takšna nesporna kogentna norma tudi pravica do samoodločbe. Zato je, kot poudarja mednarodni pravnik John Dugard, vsak "akt v nasprotju z normo, ki ima karakter jus cogens nezakonit in zato ničen in neveljaven." To velja za oblikovanje držav, pridobitev ozemelj in druge podobne situacije.

Pri odcepitvi samoodločbene enote je pomembna ločnica tudi razlikovanje med odcepitvijo v smeri samoodločbe in odcepitvijo, ki pomeni kršitev samoodločbe. Kjer je ozemlje, ki se odceplja, že samo po sebi samoodločbena enota, tam je mogoče predpostavljati, da ima vlada ozemlja, ki se odceplja, podporo ljudi; v skladu s prakso držav je mogoče pričakovati, da bo takšna odcepitev tudi v primeru, ko bi jo matica preprečevala s silo razumljena kot odcepitev v smeri samoodločbe.

Praksa držav po letu 1945 v zvezi z odcepitvami ni popolnoma konsistentna, toda v vsaj treh primerih odcepitev te vrste je do mednarodnih priznanj prišlo že v zgodnji fazi odcepitve. Na podlagi teh primerov je mogoče ugotoviti, da danes »načelo samoodločbe podpira državnost enote, ki se odceplja«, še posebej tedaj, kadar je vlada enote, ki se odceplja, legitimen predstavnik ljudstva.

Ker imajo institucije Katalonije nedvomno podporo večine prebivalcev Katalonije, bi na podlagi omenjenih primerov načela samoodločbe tudi v primeru Katalonije lahko ocenili, da bi bila odcepitev Katalonije lahko okrepljena z načelom samoodločbe in da je zato zakonita.

Zakaj ima prav Madrid

Vendar pa bi v tem primeru moral biti izpolnjen še en pogoj, namreč dejstvo, da bi morala biti Katalonija brez pridržkov spoznana za samoodločbeno enoto, česar pa dosedanja praksa držav ne potrjuje, saj so bile kot samoodločbene enote po letu 1945 v pretežni meri priznane države, ne pa deli držav. To ne velja zgolj za primere nesamoupravnih področij v "kolonialnem kontekstu." Vendar Katalonija ni kolonija, ki si prizadeva za odcepitev, pač pa je pokrajina v demokratično urejeni državi Španiji, kjer Katalonci že uživajo pravico do "interne" samoodločbe - avtonomijo. In prav to je največji problem Katalonije.

Praksa držav v zvezi z enostranskimi odcepitvami namreč razlikuje tudi med primeri kolonialnih ozemelj, o katerih govorita XI. in XII. poglavje Ustanovne listine kot o primerih »eksterne samoodločbe« in primeri "odcepitev izven kolonialnega konteksta." Po letu 1945 je bila, kot ugotavlja mednarodni pravnik James Crawford, »mednarodna skupnost izredno odbijajoča do sprejemanja enostranskih odcepitev delov neodvisnih držav, če je odcepitvi nasprotovala vlada te države. V takšnih primerih je bilo načelo ozemeljske celovitosti resna omejitev. Po letu 1945 nobeni državi, ki je bila ustvarjena z enostransko odcepitvijo ni bil dopuščen vstop v Združene narode v nasprotju z deklarirano voljo vlade predhodnice."

Oporo za trditev, da sodobno mednarodno pravo pravico do odcepitve vendarle priznava vidijo nekateri slovenski mednarodni pravniki (npr. dr. Ernest Petrič, na mnenje katerega se je dejansko nedavno skliceval prav predsednik DZ dr. Milan Brglez) predvsem v dikciji Deklaracije 7-ih načel, ki zagotavlja teritorialno integriteto in celovitost (že) suverenih in (že) neodvisnih držav, »ki se ravnajo v skladu z … načelom enakopravnosti in samoodločbe narodov in ki imajo vlado, ki predstavlja ves narod tega ozemlja, brez razlikovanja v pogledu rase, vere ali barve«. Te dikcije namreč, kot ocenjuje Ernest Petrič v svoji knjigi "Pravica do samoodločbe"  "ni moč a contrario razumeti drugače, kot da integriteta in celovitost držav, ki se ne ravnajo v skladu z načelom o pravici do samoodločbe, ni varovana z mednarodnim pravom."

Po tej interpretaciji naj bi bila zagotovljena ozemeljska celovitost le tistih (že) obstoječih držav, "ki se ravnajo v skladu z… načelom enakopravnosti in samoodločbe narodov", kar pomeni, da je varovana "le integriteta tistih držav, ki so torej prav izraz samoodločbe" medtem ko integriteta tistih držav, ki pa "nasprotno, pomenijo zanikanje pravice narodov do samoodločbe, ni varovana". Sklepanje po tej "obratni analogiji" privede do ugotovitve, da države z vladami, ki ne predstavljajo celotnega ljudstva in ki torej niso utemeljene na samoodločbi, niso imune pred »razkosanjem« in grožnjo »ozemeljski celovitosti«.

Če to prevedemo v "katalonski" primer bi torej lahko rekli naslednje - da morajo Katalonci sicer res spoštovati integriteto Španije, vendar le, dokler Španija spoštuje njihovo pravico do samoodločbe Kataloncev. In če je ne spoštuje - ima samoodločba prednost pred celovitostjo države.

Vendar pa ima tudi takšna ocena situacije v Španiji nekaj resnih pomanjkljivosti. Najprej, ni jasno, kaj je to "ljudstvo" in ali je sedanja pokrajina Katalonija s stališča mednarodnega prava res "samoodločbena enota". S stališča veljavnega mednarodnega prava namreč je namreč veljavna enota, ki lahko odloča o samoodločbi  - celotna španska republika in njegovo "ljudstvo." Skratka, Katalonci bi lahko postali neodvisni, če bi na referendumu v celotni Španiji odločali o neodvisnosti Katalonije in bi bila ta neodvisnost tudi potrjena. Kar se seveda ne bo zgodilo.

Nekateri seveda "ljudstvo" razumejo ožje , kot "katalonsko ljudstvo" s svojim jezikom in kulturo. Vendar pa je največja težava zagovornikov teorije, po kateri se je danes mogoče "zakonito odcepiti" od držav, ki ne spoštujejo takšne "samoodločbe narodov" kot posebnih narodov znotraj večjih držav - pomanjkanje potrditve v praksi držav in ohlapna opredelitev naroda kot "ljudstva" (peoples). Težko je namreč mogoče najti en sam primer, v katerem bi bil konkretno uporabljen model takšne "zdravilne odcepitve  ljudstva" . Primer Slovenije in razpada SFRJ prav tako ni dober primer, ker je SFRJ primer razpada države.

Temu problemu se je z navedbo, da so imele države pred sodiščem o tem zelo različna mnenja izognilo tudi Meddržavno sodišče v svojem posvetovalnem mnenju o mednarodnopravni skladnosti s strani »avtorjev« sprejete enostranske deklaracije o neodvisnosti Kosova. Zavest o zakonitem ravnanju v tem primeru torej ni splošno prisotna, zato tudi (še) ne moremo govoriti o novem pravilu običajnega mednarodnega prava.

Tisti, ki lahko odločajo o odcepitvi so zato danes praviloma samo narodi v celoti oziroma »ljudstvo«, ki živi na celotnem območju neke priznane države, razen kadar gre za državo, sestavljeno iz več narodov s pravico do odcepitve. To velja na primer tudi za Slovenijo, saj je jugoslovanska ustava iz leta 1974 vsaj omenjala tudi "pravico do odcepitve", kar je bila ena od podlag za uresničevanje slovenske pravice do samoodločbe z odcepitvijo kot metodo nastanka nove države.     

Vendar pa danes celo avtorji, ki sicer ogroženim manjšinam priznavajo pravico do odcepitve poudarjajo, da se v današnjem svetu »odcepitev zavrača na račun tendence, da se ozemeljska celovitost postavi nad eksterno samoodločbo v hierarhiji vrednot, priznanje pa je vse bolj podeljevano na kolektiven način.«

V večini primerov v svetu so zato poskusi enostranskih odcepitev naleteli na gluha ušesa, saj se zdi, kot zapiše eden od mednarodnih pravnikov, "da ima ozemeljska celovitost višje mesto v hierarhiji vrednosti, na katerih temelji sodobni pravni red." To ne velja samo za Evropo, temveč tudi za regijo, v kateri je bila po letu 1945 izvedena edina uspešna enostranska odcepitev - nastanek Bangladeša.

Sodobna mednarodna praksa dokazuje, da je pravica do »eksterne samoodločbe« oziroma enostranske odcepitve navkljub nastanku številnih novih držav še zlasti po letu 1990 ostala enako izjemna, kot je bila takoj po drugi svetovni vojni, saj praktično ni primera uspešne enostranske odcepitve, kaj šele, da bi takšne primere spremljala sprememba v pravni zavesti (opinio juris) oziroma prepričanje, da države s priznavanjem enostranskih odcepitev ravnajo v skladu z mednarodnim pravom.

Kaj se lahko naučijo Katalonci in kaj Slovenci

Katalonci imajo zato torej smolo - ker se nahajajo v Evropi, ker niso kolonija in že uživajo sadove avtonomije oziroma "interne samoodločbe" ter demokratične pravice v skladu z mednarodnim pravom do svoje neodvisnosti in samostojne države lahko pridejo zakonito ne z enostransko odcepitvijo, pač pa le v dialogu in po dogovoru z oblastmi v Madridu. Katalonija nima mednarodnopravno priznane pravice do enostranske odcepitve, saj živijo v nedeljivi republiki. Še več, neodvisnost Katalonije bi lahko bila potrjena kot zakonita le v primeru, ko jo bo in če jo bo priznala - tudi vlada v Madridu.

V Sloveniji, ki je na pot samostojnosti stopila s tedaj enostransko razglasitvijo neodvisnosti, torej dejansko z (vsaj v začetku) enostransko odcepitvijo od SFRJ (ki je bila šele po podobnih odločitvah drugih republik postala del procesa razpada države SFRJ) je vse to seveda težko razumeti. Mnogi ne ločijo mednarodnopravno neproblematičnega procesa razpada držav in zelo problematičnih enostranskih odcepitev, večina pa tudi ne razume, da je bila za npr. slovensko priznanje neodvisnosti veliko bolj kot sklicevanje na pravico do samoodločbe ali zmaga v "vojni za Slovenijo" pomembno dejstvo, da so se tudi druge republike SFRJ po razglasitvi Slovenske neodvisnosti in spopadu, ki je sledil, odločile za oblikovanje svojih držav, kar je privedlo do mednarodnopravno nespornega razpada države. Brez tega dejstva Slovenija, na primer, nikoli ne bi mogla vstopiti v OZN. Brez oblikovanja drugih samostojnih držav na področju nekdanje SFRJ bi bila tudi Slovenija danes v zelo podobnem položaju kot Katalonija.

Primer Katalonije pa nam, ob tem, paradoksalno, daje še veliko materiala za nov in svež razmislek tudi o tem, ali so bile jugoslovanske oblasti leta 1990 in leta 1991 res tako brutalne in "nedemokratične", kot se zelo pogosto prikazujejo v različnih "zgodovinskih" knjigah, v katerih je opisana sodobna mitologija slovenske osamosvojitve. Analiza katalonskega primera tudi kaže, da bi po teoriji o "zdravilni odcepitvi" Slovenija leta 1990 imela nesporno pravico do enostranske odcepitve le v primeru, če bi zaradi brutalne represije jugoslovanskih oblasti postala "nesamoupravno področje." Ali Slovenija leta 1990 res ni mogla upravljati sama s seboj, ker je bila pod oblastjo jugoslovanske "diktature"? Tega za jugoslovansko republiko SRS in pozneje RS ni mogoče trditi, saj je samostojno odločala o vsem, celo o lastni neodvisnosti na plebiscitu.

Le kdo se danes lahko spominja slovenskih županov v jugoslovanskih ječah, okupiranih šol, jugoslovanskih policistov, ki vdirajo v urade in odnašajo volilne lističe ? Nihče, seveda - ker se kaj takega, kar se danes dogaja v "demokratični" Španiji leta 1990 in 1991 nikoli ni zgodilo v "totalitarni" Jugoslaviji. V tem smislu je bila "socialistična" SFRJ leta 1990 očitno bolj tolerantna in do Slovencev prijazna država, kot je to do Kataloncev demokratična in evropska Španija danes, leta 2017. Plebiscit je bil v Sloveniji izveden brez najmanjših težav, čeprav je bil glede natedanjo  jugoslovansko ustavo verjetno zelo podobno "nezakonit", kot je danes katalonski iz zornega kota španske ustave.

V Kataloniji se iz slovenskega primera verjetno lahko naučijo, da nekaj, kar se sprva zdi nemogoče, če si dovolj vztrajen, kljub "nazadnjaški" ureditvi sedanjega mednarodnega prava in mednarodnega reda včasih (z veliko sreče in nepričakovano pomočjo drugih) vendarle lahko postane mogoče; v Sloveniji pa bi primer Katalonije lahko služil vsaj za korekcijo pogosto zelo enostranskega in netočnega zgodovinskega nakladanja o "brutalnem jugoslovanskem režimu" in morda celo za postavitev "Spomenika nekdanjim jugoslovanskim republikam", zagotovo najbolj zaslužnim (veliko bolj od Vatikana in Nemčije) za mednarodno priznanje Slovenije.